Δημιουργική Λογιστική

Η επιστήμη της οικονομικής και δη η δημόσια οικονομική έχουν προσφέρει, στις κυβερνήσεις των κρατών, μια φαρέτρα από χρήσιμα λογιστικά εργαλεία για την εικονική βελτίωση των δεικτών ελλείμματος και δημόσιου χρέους. Έτσι αρκετές χώρες παρουσιάζουν εύρωστους οικονομικούς δείκτες στους διεθνείς επενδυτές με αποτέλεσμα να έχουν εύκολη πρόσβαση στη διεθνή αγορά για την κάλυψη των δανειακών τους αναγκών, την αναχρηματοδότηση των ελλειμμάτων τους και την προσέλκυση επενδυτικών κεφαλαίων για την ανάπτυξη της εθνικής τους οικονομίας.

Η Ελλάδα των μέσων της δεκαετίας του 1990 και της πρώτης δεκαετίας του 2000 αποτέλεσε πεδίο ευρύτατης εφαρμογής της λεγόμενης «Δημιουργικής Λογιστικής» που συνέβαλε τα μέγιστα για την πλήρωση των κριτηρίων ένταξης της στην Ευρωζώνη και την οδήγησε στην οικονομική ανυποληψία και τα μνημόνια. Επί δύο δεκαετίες οι ελληνικές κυβερνήσεις έκρυβαν κάτω από το χαλί ελλείμματα, τα οποία με το πέρας των προθεσμιών αναγκάζονταν να νομιμοποιήσουν οι επόμενες κυβερνήσεις, ενώ παράλληλα άλλαζαν τους τρόπους υπολογισμούς των δαπανών εξυπηρετόντας ίδιους μικροπολιτικούς σκοπούς. Σε μια τέτοια προσπάθεια της κυβέρνησης της ΝΔ το 2004 η χώρα ετέθη υπό δημοσιονομική επιτήρηση, από την ευρωπαϊκή επιτροπή, έως το Μάιο του 2007, ενώ το 2009 σε αντίστοιχη προσπάθεια τεχνητής διόγκωσης των ελλειμμάτων της χώρας από την κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ, η Ελλάδα έπεσε σε καθεστώς οικονομικής ανυποληψίας και έχασε την πρόσβαση της στις διεθνείς αγορές δανεισμού.

Σκοπίμως, αναφέρομαι σε τεχνητή διόγκωση ελλειμμάτων και εξυπηρέτηση μικροπολιτικών συμφερόντων, διότι είναι αφελές να χρησιμοποιείς λογιστικά εργαλεία κατά το δοκούν, να μεταθέτεις δαπάνες του μέλλοντος στο παρόν, προκειμένου να αποδείξεις τον προηγούμενο διαχειριστή σαθρό, ενώ παράλληλα γνωρίζεις ότι θέτεις σε κίνδυνο την οικονομία και τη χρηματοδότηση των δανειακών αναγκών της χώρας σου.

Τα παρακάτω κονδύλια-εργαλεία αποτελούν μεθόδους τεχνητής μείωσης του πραγματικού μεγέθους του ελλείμματος και του δημόσιου χρέους, με σκοπό την παραπλάνηση της κοινής γνώμης. Επί της ουσίας είναι ο πυρήνας της Δημιουργικής λογιστικής.

Τα σπουδαιότερα από τα προστιθέμενα κονδύλια στο δημόσιο χρέος:

·         Κεφαλαιακές μεταβιβάσεις

Οι επιχορηγήσεις της Γενικής κυβέρνησης προς ορισμένες ΔΕΚΟ για την κάλυψη των ελλειμμάτων τους αντικαθίστανται, σε ορισμένες περιπτώσεις, με τις δαπάνες συμμετοχής του κράτους στην αύξηση του μετοχικού κεφαλαίου των επιχορηγούμενων ΔΕΚΟ. Οι εν λόγω επιχειρήσεις δηλαδή (εφόσον είναι ανώνυμες εταιρείες) αυξάνουν το μετοχικό τους κεφάλαιο κατά το ποσό της επιχορήγησης και μεταβιβάζουν τις νέο-εκδιδόμενες μετοχές στην Κεντρική Διοίκηση.

Το ποσό που αντιπροσωπεύουν οι νέο-εκδιδόμενες μετοχές εγγράφεται στο πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων ως «συμμετοχή στην αύξηση του μετοχικού κεφαλαίου των ΔΕΚΟ» ή ως «απόκτηση στοιχείων ενεργητικού» ή ως κεφαλαιακές μεταβιβάσεις, διότι συνεπάγεται αύξηση του ενεργητικού (ή των περιουσιακών στοιχείων) του κράτους. Παράλληλα βέβαια αυξάνεται και το παθητικό του κατά το ποσό των επιχορηγήσεων, οπότε η καθαρή θέση του κράτους παραμένει αμετάβλητη.

Οι κεφαλαιακές μεταβιβάσεις περιλαμβάνονται, μαζί με τα χρεολύσια, στο ακαθάριστο έλλειμμα και στο δημόσιο χρέος, όχι όμως και στο καθαρό έλλειμμα (ή δανειακές ανάγκες). Αυτό συμβαίνει διότι:

1.    Οι κεφαλαιακές μεταβιβάσεις θεωρούνται μια ξεχωριστή κατηγορία δημοσίων δαπανών ή υποχρεώσεων, η οποία αντικρίζεται από ισόποση απαίτηση του Δημοσίου (μετοχές ΔΕΚΟ), οπότε η καθαρή θέση του κράτους παραμένει αμετάβλητη.

2.    Τα χρεολύσια, δηλ. οι δημόσιες δαπάνες στο έτος t για την εξόφληση όλων των δανείων του παρελθόντος, που λήγουν στο έτος t, μειώνουν το δημόσιο χρέος, αλλά χρηματοδοτούνται συνήθως με την έκδοση νέων δανείων, που λήγουν στο μέλλον, οπότε αυξάνεται κατά το ίδιο ποσό το δημόσιο χρέος. Επομένως, και στην περίπτωση αυτή, η καθαρή θέση του κράτους παραμένει αμετάβλητη.

Η χρήση της μεθόδου των κεφαλαιακών μεταβιβάσεων για τη διατήρηση αμετάβλητου του καθαρού ελλείμματος του Γενικού Κρατικού Προϋπολογισμού εμφανίζεται ενίοτε να βελτιώνει εικονικά την Πραγματική δημοσιονομική κατάσταση της χώρας. Αυτό συμβαίνει όταν νέες μετοχές εκδίδονται από δημόσιες επιχειρήσεις, οι οποίες είναι χρεωμένες και απαξιωμένες, χωρίς προοπτική δυναμικής παρουσίας σε ένα ανταγωνιστικό περιβάλλον. Οι εν λόγω επιχειρήσεις θα έπρεπε, με βάση ιδιωτικοοικονομικά κριτήρια, να είχαν κηρυχθεί σε πτώχευση, οπότε η χρηματιστηριακή αξία των μετοχών τους θα ήταν σχεδόν μηδενική, χωρίς να μπορεί να συμβάλει στην αύξηση της κινητής περιουσίας του κράτους.

·         Κεφαλαιοποιήσεις τόκων

Πρόκειται για συμφωνίες μεταξύ του κράτους και των δανειστών του (κυρίως πιστωτικών ιδρυμάτων), με βάση τις οποίες οι οφειλόμενοι τόκοι δεν καταβάλλονται στη λήξη τους, αλλά προστίθενται στο αρχικό κεφάλαιο, οπότε η εξύπηρέτηση τους μετατίθεται σε επόμενες περιόδους. Έτσι οι δημόσιες δαπάνες και το καθαρό έλλειμμα του παρόντος εμφανίζονται μειωμένα, ενώ το δημόσιο χρέος αυξάνεται κατά το ποσό των κεφαλαιοποιόυμενων τόκων.

·         Καταπτώσεις εγγυήσεων

Οι εγγυήσεις δίνονται από το Δημόσιο σε πιστωτικά ιδρύματα για τα δάνεια που συνάπτουν με τις ΔΕΚΟ. όταν οι ΔΕΚΟ αδυνατούν να εξυπηρετήσουν τα δάνεια, οι εγγυήσεις καταπίπτουν, το Δημόσιο αναλαμβάνει τις σχετικές υποχρεώσεις και το δημόσιο χρέος αυξάνεται. Στο ίδιο αποτέλεσμα θα καταλήγαμε αν δανειζόταν απευθείας το Δημόσιο και επιχορηγούσε με το προϊόν του δανείου τις ΔΕΚΟ. Στην περίπτωση όμως αυτή, οι δανειακές ανάγκες του ΓΚΠ θα εμφανίζονταν αυξημένες. Το ίδιο ισχύει και όταν το κράτος παρέχει την εγγύησή του για δάνεια που συνάπτουν ιδιωτικές επιχειρήσεις.

·         Δάνεια για ανάγκες των ενόπλων δυνάμεων

Επειδή τα δάνεια αυτά αντιπροσωπεύουν ένα δυσανάλογα υψηλό ποσοστό του ΑΕΠ, η εξόφληση τους γίνεται τμηματικά (προκαταβολές, τοκοχρεολύσια), στη διάρκεια μιας μεγάλης χρονικής περιόδου. Πλην, όμως, τα ποσά που καταβάλλονται ετησίως για τη μερική εξόφληση του χρέους των ενόπλων δυνάμεων δεν αντιστοιχούν στην αξία των ποσοτήτων του εξοπλισμού (αεροσκάφη, πλοία, τεθωρακισμένα κ.λπ) που παραλαμβάνεται κάθε χρόνο. Το γεγονός αυτό δημιουργεί το πρόβλημα του κατά πόσο οι δαπάνες εξυηρέτησης του εν λόγω χρέους θα πρέπει να αναγράφονται στον προϋπολογισμό κατά το χρόνο που διενεργούνται (on a cash basis) ή κατά το χρόνο της τμηματικής παραλαβής του εξοπλισμού (on a delivery basis). Αν επιλεγεί η δεύτερη μέθοδος, όπως συμβαίνει στις περισσότερες χώρες της ΕΕ, το δημοσιονομικό έλλειμμα και το χρέος που εμφανίζονται δεν συμπίπτουν με το πραγματικό έλλειμμα και χρέος.

Προμέτοχα

Οι δημόσιοι φορείς ανακοινώνουν κατ’έτος ένα κυλιόμενο πρόγραμμα ιδιωτικοποίησης δημόσιων επιχειρήσεων. Η κανονική διαδικασία είναι να περιμένει το κράτος να ολοκληρωθεί η ιδιωτικοποίηση και, στη συνέχεια, να χρησημοποιήσει το προϊόν της πώλησης των νεοεκδοθεισών μετοχών για τη μερική εξόφληση του δημόσιου χρέους. Συχνά όμως το κράτος επισπεύδει παράτυπα την ανωτέρω διαδικασία: Εκδίδει προμέτοχα, δηλ. κρατικά στην ουσία ομόλογα, τα οποία θα μετατραπούν σε μετοχές, όταν ιδιωτικοποιηθεί η δημόσια επιχείρηση στο μέλλον (μετατρέψιμα ομόλογα). Το προϊόν της πώλησης των προμετόχων χρησημοποιείται για τη μείωση του δημόσιου χρέους, έτσι ώστε να εμφανιστεί το κράτος ότι είναι συνεπές με την υποχρέωση που απορρέει από το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης για τη σταδιακή μείωση του λόγου του δημόσιου χρέους προς το ΑΕΠ προς τον κοινοτικό μέσο όρο του 60%.

Το πρόβλημα με την πρακτική αυτή δεν είναι μόνο ότι λαμβάνει χώρα μια πλασματική μείωση του δημόσιου χρέους στο παρόν. Συμβαίνει συχνά να μην προχωρεί το κράτος σε σχεδιασθείσες και αναγγελθείσες ιδιωτικοποιήσεις για διάφορους λόγους (κακή πορεία χρηματηστηρίου, εκλογικά έτη, αντιδράσεις εργαζομένων, μη ικανοποιητικές προσφορές κ.ο..), οπότε τα προεισπραχθέντα ποσά θα πρέπει να επιστραφούν στους δικαιούχους ή να γίνουν άλλες ρυθμίσεις, με αποτέλεσμα την αντιστροφή της (καθοδικής) πορείας του δημόσιου χρέους. Για τους λόγους αυτούς, η ΕΕ υποχρεώνει τα κράτη-μέλη να εμφανίζουν την αξία των προμετόχων στο δημόσιο χρέος.

Τιτλοποιήσεις

Σε πολλές περιπτώσεις, το κράτος προσδοκά ότι θα πραγματοποιήσει στο μέλλον έσοδα από ορισμένες πηγές. Αναμένει π.χ., ότι θα εισπράξει ορισμένα χρηματικά ποσά στα επόμενα χρόνια από τις εισροές των Διαρθρωτικών Ταμείων της Κοινότητας, από την πώληση των κρατικών λαχείων, από τα στοιχήματα ποδοσφαίρου κ.ο.κ. Σε μια προσπάθεια και πάλι να επιταχύνει την αποκλιμάκωση του δημόσιου χρέους, το κράτος σπεύδει να προεξοφλήσει μελλοντικές προσόδους, όπως οι παραπάνω. Για το σκοπό αυτό εκδίδονται κρατικά ομόλογα αξίας αντίστοιχης με τις προσδοκώμενες προσόδους, τα οποία και πωλούνται σε θεσμικούς επενδυτές (τράπεζες, αντισταθμιστικά ταμεία κ.λπ.).

Η μείωση του δημόσιου χρέους που επιτυγχάνεται στο παρόν με το προϊόν των τιτλοποιήσεων, είναι και πάλι πλασματική, εφόσον γίνεται με μελλοντικά έσοδα, είναι δε υπαρκτος και ο κίνδυνος μη πραγματοποίησης ή μερικής πραγματοποίησης των προσδοκώμενων προσόδων. Για το λόγο αυτό, η ΕΕ επιβάλλει, και στην περίπτωση αυτή, την υποχρέωση να περιλαμβάνεται το προϊόν των τιτλοποιήσεων (securisation) στο δημόσιο χρέος.

• Συμφωνίες επαναγοράς  (repos)

Για να αντιληφθούμε πως χρησημοποιούνται οι συμφωνίες επαναγοράς για την τεχνητή μείωση του δημόσιου χρέους, θα πρέπει να ληφθούν υπόψη δύο στοιχεία. Πρώτον, στα κινητά περιουσιακά στοιχεία του κράτους ανήκουν και τίτλοι που έχουν εκδοθεί από τρίτους (μετοχές ιδιωτικών επιχειρήσεων, ομόλογα ξένων κυβερνήσεων κ.λπ.) και έχουν αγοραστεί από το κράτος. Δεύτερον, το ύψος του δημόσιου χρέους αποτιμάται στις 31 Δεκεμβρίου εκάστου έτους ως η αξία των ανεξόφλητων κρατικών ομολόγων), που βρίσκονται στα χέρια τρίτων.

Με τις συμφωνίες επαναγοράς, το κράτος δανείζεται στο τέλος του έτους (π.χ. στις 28 Δεκεμβρίου) από ένα πιστωτικό ίδρυμα ορισμένο χρηματικό ποσό, δίνοντας ως εγγύηση τους τίτλους έκδοσης τρίτων. Με το προϊόν του δανεισμού, που δεν λογίζεται ως δημόσιο χρέος διότι δεν εκδίδονται κρατικοί τίτλοι, το κράτος αγοράζει κρατικά ομόλογα που βρίσκονται στα χέρια τρίτων, επιτυγχάνοντας έτσι να εμφανίσει μικρότερο δημόσιο χρέος στις 31 Δεκεμβρίου, οπότε γίνεται και η αποτίμηση του. Στις αρχές του επόμενου έτους (π.χ. στις 3 Ιανουαρίου), το κράτος πωλεί τα κρατικά ομόλογα, που αγόρασε στις 28 Δεκεμβρίου, στους αρχικούς κατόχους τους, και με το προϊόν της πώλησης εξοφλεί το δάνειο προς το πιστωτικό ίδρυμα.

Οι συμφωνίες επαναγοράς, αν και νομότυπες, συνεπάγονται ένα δυσανάλογα υψηλό διαχειριστικό κόστος για το κράτος και αποκρύπτουν προσωρινά την πραγματική δημοσιονομική εικόνα της χώρας. Για το λόγο αυτό, η ΕΕ εντείνει τις προσπάθειες της για να περιορίσει τις διαστάσεις του προβλήματος και να διατηρήσει τις συνθήκες δημοσιονομικής πειθαρχίας και νομισματικής σταθερότητας στους κόλπους της.

Ενδοκυβερμητικό χρέος

Ο κύριος όγκος του ενδοκυβερνητικού χρέους αποτελείται από δανειακές υποχρεώσεις της Κεντρικής Διοικοίκησης προς τους Οργανισμούς της Γενικής Κυβέρνησης (ΟΚΑ, ΟΤΑ, ΝΠΔΔ). Οι οργανισμοί αυτοί, όταν διαθέτουν αποθεματικά, τα επενδύουν κατά ένα σημαντικό ποσοστό σε κρατικά ομόλογα. Από εθνικολογιστικής άποψης, το ενδοκυβερνητικό χρέος θεωρείται ότι αποτελεί οφειλή του Δημοσίου προς τον εαυτό του. Για το λόγο αυτό, η ΕΕ έχει επιτρέψει στα κράτη-μέλη να αφαιρούν το ενδοκυβερνητικό χρέος της Κεντρικής Διοίκησης. Η διαφορά αποτελεί το χρέος της Γενικής Κυβέρνησης, το οποίο λαμβάνεται ως δείκτης του χρέους μιας χώρας.

Στις χώρες-μέλη, πλην της Ελλάδας, το ενδοκυβερνητικό χρέος είναι χαμηλό, οπότε η εθνικολογιστική προσαρμογή δεν αλλοιώνει ουσιωδώς το δείκτη χρέους, εφόσον το χρέος της Κεντρικής Διοίκησης ελάχιστα υπερβαίνει το χρέος της Γενικής Κυβέρνησης. Στην Ελλάδα, όμως, το ενδοκυβερνητικό χρέος αντιπροσωπέυει ένα υψηλό ποσοστό του ΑΕΠ (γύρω στο 15%), πράγμα που δημιουργεί ανησυχίες, επειδή το ενδοκυβερνητικό χρέος θα πρέπει και αυτό να εξοφληθεί, όπως ακριβώς και το χρέος προς τους ιδιωτικούς φορείς, δηλ. με άντληση πόρων από τις κεφαλαιαγορές. Επομένως, ο λόγος του χρέους της Γενικής Κυβέρνησης προς το ΑΕΠ δεν αποτελεί τον αντιπροσωπευτικό δείκτη του χρέους της Ελλάδας.

Αφανές χρέος

Το αφανές χρέος αποτελείται από ληξιπρόθεσμες οφειλές του κράτους προς τρίτους, οι οποίες δεν έχουν ακόμη λογιστικά αποτυπωθεί και, επομένως, δεν περιλαμβάνονται στο επίσημο δημόσιο χρέος. Αντιπροσωπευτικό παράδειγμα αποτελούν οι οφειλές των κρατικών νοσοκομείων προς τις φαρμακευτικές εταιρείες. Οι οφειλές αυτές παραμένουν σε εκκρεμότητα («περιίπτανται», όπως λέγεται) για 2-3 χρόνια, μέχρις ότου ρυθμιστούν με την έκδοση κρατικών ομολόγων. Άλλο παράδειγμα αποτελούν οι οφειλές του κράτους προς τους ΟΤΑ (η Κεντρική Διοίκηση υποχρεούται να αποδίδει ποσοστό των εσόδων της από ορισμένους φόρους στους ΟΤΑ) ή προς ορισμένους κοινωνικοασφαλιστικούς φορείς, όπου και πάλι ακολουθείται παρόμοια διαδικασία.

Τα παραπάνω είναι άκρως διαφωτιστικά για το εύρος ευελιξίας των κυβερνήσεων αναφορικά με τον υπολογισμό των ελλειμμάτων και του δημόσιου χρέους. Το ερώτημα είναι γιατί δεν υπάρχει ένας κοινός κανόνας για όλους; Γιατί η ευρωπαϊκή επιτροπή και το σύμφωνο σταθερότητας επιτρέπουν ακόμη τέτοια ευελιξία υπολογισμού και απόκρυψης ελλειμμάτων;

Τουλάχιστον όσον αφορά το ευρωπαϊκό οικοδόμημα θα πρέπει να μπούν αυστηροί κανόνες όσον αφορά το δανεισμό των χωρών. Θα πρέπει να υπάρξει μια ποσόστωση, η οποία θα διασφαλίζει ότι το μείζον μέρος των δανειακών αναγκών κάθε χώρας θα κατευθύνεται σε επενδυτικά προγράμματα και όχι σε καταναλωτικές ανάγκες και αναχρηματοδότηση χρεών. Μόνο έτσι θα ξεφύγουμε από το φαύλο κύκλο του δημόσιου χρέους. Επίσης, πρέπει να συμφωνηθεί ότι οποιαδήποτε οφειλή του κράτους θα συνυπολογίζεται στο συνολικό του χρέος, με ταυτόχρονη κατάργηση των διαφόρων λογιστικών τεχνασμάτων.

Αναφορικά με τη χώρα μας το ζήτημα παραμένει εδώ και δεκαετίες και αφορά την εφαρμογή κανόνων για τον υπολογισμό των ελλειμμάτων, οι οποίοι θα ακολουθούνται πιστά από τις εκάστοτε κυβερνήσεις. Οι τελευταίες είναι απλά διαχειριστές, οι οποίοι πρέπει να ελέγχονται και να ακολουθούν κανόνες. Κοινούς δεσμευτικούς κανόνες. Οποιαδήποτε παρέγκλιση πρέπει να συνεπάγεται ποινικές ευθύνες προς τους διαχειριστές.

Καταλήγοντας, επι μια εικοσαετία η χώρα μας βίωνε μια πανήγυρη οικονομικής ασυδοσίας. Κάθε κυβέρνηση είχε στη διάθεση της εννέα λογιστικά εργαλεία για να καλύψει την ανικανότητα της και να μεταθέσει τις ευθύνες στην επόμενη. Η αντιμετώπιση των αναγκών του παρόντος υποσκέλιζε την κατάρτιση μακροπρόθεσμου σχεδίου οικονομικής πολιτικής. Στην πραγματικότητα η Ελλάδα είχε κυβερνήσεις που ξεκίναγαν κάθε φορά από το μηδέν, με συνέπεια την έλλειψη συνοχής και συνέχειας του κράτους. Οι κυβερνήσεις δανείζονταν σαν να μην υπάρχει αύριο και τα λογιστικά εργαλεία έδιναν πρόσκαιρα την εντύπωση ότι με ένα μαγικό τρόπο μπορούν να εξαφανίσουν τα δάνεια για πάντα. Η παρούσα κατάσταση αποτελεί μια μεγάλη ευκαιρία της χώρας να αντιμετωπίσει συνταγματικά και νομικά το ζήτημα του τρόπου υπολογισμού των ελλειμμάτων της και να θέσει αυστηρούς κανόνες για την αποφυγή αντίστοιχων καταστάσεων στο μακροπρόθεσμο μέλλον.

Ψύλλος Παναγιώτης

Βιβλιογραφία:

Δαλαμάγκας Α. Βασίλειος (2010), Εισαγωγή στη Δημόσια Οικονομική, εκδόσεις Κριτική, εκδ 2, Αθήνα, σελ. 176-182.

Γεωργακόπουλου Α. Θεόδωρου (2012), Εισαγωγή στη Δημόσια Οικονομική, εκδόσεις Ευγ. Μπένου, Αθήνα